作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

自宏觀政策開始查處地方隱性債務(wù)后，為了平衡地方政府長(zhǎng)期以來事權(quán)大于財(cái)權(quán)、入不敷出的現(xiàn)象，財(cái)政部就開始大規(guī)模推行項(xiàng)目收益自平衡專項(xiàng)債券；通過發(fā)行定向地方債券的方式，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充地方可用財(cái)力、調(diào)整地方支出結(jié)構(gòu)、降低地方融資成本的目標(biāo)。

因此，專項(xiàng)債這一特殊的工具，自誕生起就作為一種特殊的財(cái)政工具，用以調(diào)節(jié)地方政府投資、貫徹宏觀政策以及降低地方政府的融資成本與負(fù)債結(jié)構(gòu)；隨著當(dāng)下財(cái)政政策的進(jìn)一步轉(zhuǎn)向與發(fā)力，專項(xiàng)債承擔(dān)的任務(wù)與使命，正在再次變化：

調(diào)整地方支出節(jié)奏

在今年初，我們就看到了財(cái)政政策的變化；既要求從積極財(cái)政平滑退出，又要求關(guān)注潛在的風(fēng)險(xiǎn)。由此我們就看到了近年來最特殊的財(cái)政支出節(jié)奏，上半年的財(cái)政支出極為克制、下半年的支出速度將遠(yuǎn)高于上半年。

在具體的操作中，是由財(cái)政部調(diào)控各省的地方債發(fā)行進(jìn)度來實(shí)現(xiàn)的；財(cái)政部通過發(fā)行節(jié)奏上的控制，讓今年約2/3的新增專項(xiàng)債券在下半年落地發(fā)行，以實(shí)現(xiàn)宏觀政策的目標(biāo)。由此我們可以看到，專項(xiàng)債券的支出進(jìn)度并不掌握在地方政府手中，而是受宏觀政策的直接調(diào)控。

因此，在今年下半年中，我們可以看到專項(xiàng)債券的發(fā)行速度同樣是靈活的、用于平衡其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的；如果外貿(mào)出口增速繼續(xù)保持高位，那么下半年的專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度仍然將保持一定的平緩，剩余額度將在年底發(fā)行、更多的體現(xiàn)到下一年度中去。

如果穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力出現(xiàn)，那么地方已經(jīng)儲(chǔ)備許久的項(xiàng)目庫(kù)也可以滿足專項(xiàng)債券加速發(fā)行的需求，財(cái)政部會(huì)再次加快專項(xiàng)債發(fā)行落地的速度、并督促地方盡快形成實(shí)物工作量。因此，我們可以將專項(xiàng)債看作用于平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的靈活工具，是宏觀政策用于彌補(bǔ)投資缺口的靈活砝碼。

控制項(xiàng)目投資方向

在中央與地方政府并存的行政機(jī)制下，如何控制、調(diào)整地方政府的投資決策、形成國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)與統(tǒng)一市場(chǎng)，一直是個(gè)較大的問題；在過去關(guān)于中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)重新分配過程中，也非常注意這方面的平衡。

但是由中央控制指導(dǎo)、地方發(fā)行使用的專項(xiàng)債券似乎較為完美的解決了這個(gè)問題，可以讓地方政府舉債、使用資金的同時(shí)，接受中央政府的指導(dǎo)與調(diào)控。在近兩年專項(xiàng)債的政策轉(zhuǎn)變中，這一趨勢(shì)非常明顯；從大多數(shù)用于土地儲(chǔ)備與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，到不得用于土地整理、必須形成實(shí)物工作量，再到聚焦“兩新一重”與鄉(xiāng)村振興，反應(yīng)了不同時(shí)期背景下對(duì)投資方向的調(diào)整。

因此，隨著近期宏觀政策提出共同富裕、鄉(xiāng)村振興與發(fā)展產(chǎn)業(yè)，下半年與明年的專項(xiàng)債政策還將有所調(diào)整，與各地的“十四五”重大項(xiàng)目相呼應(yīng)，進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)、縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的各項(xiàng)差距。

靈活解決既有問題

政策性工具都有“解決問題”的使命，專項(xiàng)債自然也不例外；除了新增投資外，專項(xiàng)債還可以靈活解決既有問題。在2019年投資乏力、固定資產(chǎn)投資下降時(shí)，國(guó)務(wù)院提出專項(xiàng)債資金可作重大項(xiàng)目資本金、專項(xiàng)債券可配套社會(huì)融資，以專項(xiàng)債券資金來撬動(dòng)社會(huì)投資。

而在2020年時(shí)，財(cái)政部則劃出2000億元的額度，允許地方政府使用專項(xiàng)債補(bǔ)充地方中小銀行資本金；用以化解地方中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)問題、扶持地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。但是，我們也要留意到這類“解決問題”有非常強(qiáng)的時(shí)效性；隨著問題的解決與宏觀環(huán)境的變化，這類“特殊操作”的保留期限并不會(huì)太長(zhǎng)。

近日，在財(cái)政部公布的對(duì)人大代表建議的回復(fù)中，就明確提到“通過專項(xiàng)債券補(bǔ)充中小銀行資本金，是黨中央、國(guó)務(wù)院確定的階段性、一次性政策。下一步，財(cái)政部將按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，積極配合相關(guān)金融管理部門統(tǒng)籌做好相關(guān)工作。”可見靈活政策也是隨時(shí)變化。

在下半年化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與加強(qiáng)市場(chǎng)化發(fā)展模式的背景下，結(jié)合年初財(cái)政部提出的“進(jìn)一步擴(kuò)大專項(xiàng)債的使用范圍”，我們也可以對(duì)未來的專項(xiàng)債券有所期待；或許專項(xiàng)債的下一步，就是通過資本性投資的方式，來化解地方政府與國(guó)有企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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原標(biāo)題： 正在變化的地方專項(xiàng)債