楊老師的基建課堂 作者：楊曉懌
來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）
《<中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議>輔導(dǎo)讀本》收錄了財政部部長劉昆的文章：《建立現(xiàn)代財稅體制》。
該文提出了“十四五”時期繼續(xù)深化改革，建立現(xiàn)代財稅體制的具體政策措施。如：注重加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，健全基本公共服務(wù)保障標準，建立國家基礎(chǔ)標準和地方標準相結(jié)合的基本公共服務(wù)保障標準體系；在中央統(tǒng)一立法和稅種開征權(quán)的前提下，通過立法授權(quán)，適當擴大省級稅收管理權(quán)限，授權(quán)省級根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展實際和需要，依法確定地方稅具體稅率、稅收優(yōu)惠政策等事項；按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”的原則，積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和改革。
從文章的思路與一些核心要求來看，未來五年的財稅體制還將產(chǎn)生翻天覆地的變化，全面影響到地方政府的債務(wù)、治理與行為：
目前，財政已經(jīng)建立了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算這“四本賬”。但由于種種原因，有許多地方的經(jīng)濟活動尚未納入到地方預(yù)算中去，如許多地方政府將有收益的公益性資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)到地方國有企業(yè)名下、將國有資產(chǎn)收入作為企業(yè)收入。并且，這“四本賬”之間的統(tǒng)籌銜接也存在一定問題，國有資本經(jīng)營與政府性基金預(yù)算尚未建立與一般公共預(yù)算的聯(lián)動機制。
因此，將更大范圍的地方經(jīng)濟納入預(yù)算管理是未來改革的重要目標。文章中提到，未來將加強公共資源綜合管理，將依托行政權(quán)力和國有資源（資產(chǎn)）獲取的各項收入以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等按規(guī)定全面納入預(yù)算管理。加強部門和單位對各類經(jīng)濟資源的統(tǒng)一管理，依法依規(guī)將取得的各類收入納入部門或單位預(yù)算。
這意味著當前許多被作為企業(yè)收入、不進行預(yù)算管理的經(jīng)濟活動未來將進一步納入地方財政預(yù)算范疇，其收入與支出都要通過國有資本經(jīng)營預(yù)算或其他預(yù)算進行統(tǒng)一管理。這對當前財力普遍緊張的地方財政來說是件好事；但對許多城投企業(yè)來說，恐怕將有很大的影響，這些基于行政權(quán)力和國有資源的收入與支出，將受到更嚴格的管控，不再簡單的作為企業(yè)收入。
第二，建立財政支出標準化與預(yù)算約束體系。
從地方財政的實際情況來看，依然尚未適應(yīng)《預(yù)算法》及其實施條例的規(guī)定，在財政支出的有效性、接續(xù)性、科學(xué)性上都有所缺失。因此文中提出要逐步推行推進財政支出標準化，更好發(fā)揮標準在預(yù)算管理中的基礎(chǔ)性作用；并且通過建設(shè)項目支出標準體系，強化標準應(yīng)用，建立標準動態(tài)調(diào)整機制，以此來提高財政資金的使用效果。
因此，未來部分地區(qū)將積極開展財政支出標準化的有關(guān)工作，嘗試將人口、公共服務(wù)需求等因子進行科學(xué)計算，健全基本公共服務(wù)保障標準，建立國家基礎(chǔ)標準和地方標準相結(jié)合的基本公共服務(wù)保障標準體系。
同時，還將財政支出標準與預(yù)算約束和績效管理掛鉤，通過健全以績效為導(dǎo)向的預(yù)算分配體系，加強事前績效評估，嚴格績效目標管理，提高績效評價質(zhì)量，健全預(yù)算安排與績效結(jié)果掛鉤的激勵約束機制。未來的中央轉(zhuǎn)移支付、省級財力再分配，都將與地方的績效管理進行掛鉤。
從這一發(fā)展趨勢來看，能否建立現(xiàn)代財政體制就成了地方政府改革的關(guān)鍵。越早完成財政改革、財政績效越好的的地區(qū)，有望持續(xù)得到財政資源的傾斜。
第三，繼續(xù)加強中央財權(quán)事權(quán)、建設(shè)統(tǒng)一市場。
今年“兩會”，我們提出了建設(shè)國內(nèi)外經(jīng)濟雙循環(huán)的戰(zhàn)略，把加強國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)、建設(shè)高標準的統(tǒng)一國內(nèi)市場提到了新高度。從具體財政管理來看，要實現(xiàn)這一目標，需要的是中央政府與中央財政進行跨區(qū)域、跨部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。
因此，文章中提出要適當上移并強化中央財政事權(quán)和支出責任，重點將涉及生產(chǎn)要素全國流動和市場統(tǒng)一的事務(wù)，以及跨區(qū)域外部性強的事務(wù)明確為中央財政事權(quán)，減少委托事務(wù)，加強中央直接履行的事權(quán)和支出責任。同時，按照地方優(yōu)先的原則，將涉及區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)的事務(wù)明確為地方財政事權(quán)。合理確定中央和地方共同財政事權(quán)，由中央和地方按規(guī)范的辦法共同承擔支出責任，進一步明晰中央和地方職責范圍。
這意味著在內(nèi)循環(huán)加速、建設(shè)統(tǒng)一市場的過程中，我們還會經(jīng)歷新一輪財權(quán)與事權(quán)的上收；雖然新的地方稅種會開始逐漸培育，但“緊日子”的基調(diào)仍將貫穿地方財政的整個“十四五”。
第四，健全省以下財政體制、加強區(qū)域調(diào)配。
地方財政持續(xù)緊張，如何維持財政的穩(wěn)定性？文章對此也作出了解釋：推進省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革，適度加強省級在維護本地經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、防范和化解債務(wù)風(fēng)險等方面的責任。督促省級政府切實擔負起?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)“三保”主體責任，加快完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，推動財力向困難地區(qū)和基層傾斜，逐步建立基層“三?！遍L效保障機制。
這意味著未來的地方財政缺口主要依靠省級財政進行調(diào)配，通過資源再分配、省級轉(zhuǎn)移支付的方式維持地方政府的“三保”工作，也解決部分財力困難地區(qū)的資金缺乏問題。不過，這也意味著財政部會簡政放權(quán)、從一定程度上提高省級財政的自主性；重新確定地方各級政府收入劃分，調(diào)動各級政府積極性。
第五，完善規(guī)范、安全、高效的舉債融資機制。
自全面深化改革至今，已經(jīng)八年，雖然地方債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險已經(jīng)不復(fù)存在，但區(qū)域性的債務(wù)高壓、結(jié)構(gòu)性的債務(wù)壓力依然持續(xù)存在。文中提出：“十四五”時期，進一步健全政府債務(wù)管理制度，既有效發(fā)揮政府債務(wù)融資的積極作用，又堅決防范化解風(fēng)險，增強財政可持續(xù)性。
相比之前全面要求地方降低債務(wù)率，這是很大的改變；“十四五”財政改革的目標，是要建立規(guī)范、安全、高效的舉債融資機制。這意味著改革會在這三個方面做文章：
為了規(guī)范，會全面提高地方政府債券的“借、用、管、還”門檻與管理要求；
為了安全，會更科學(xué)的、根據(jù)實際情況的確定政府債務(wù)規(guī)模以及地方政府債務(wù)風(fēng)險評估指標體系；
為了高效，會對資金的投向、產(chǎn)出效益、還款方式、融資期限提出新的方式方法。
因此，“十四五”期間的財政，不僅要解決既有債務(wù)的歷史遺留問題，還要在宏觀環(huán)境下繼續(xù)起到財政托底周期的作用；財政系統(tǒng)還將在“開明渠、堵暗道”、化解債務(wù)領(lǐng)域進行新一輪的改革與試點。
結(jié)語
部長的文章既為我們描繪了財政系統(tǒng)的“十四五”藍圖，也為我們揭示了未來五年地方政府可用財力的狀況。
總的來說，地方財政依然要過緊日子，大環(huán)境仍然不理想；財政系統(tǒng)與地方政府必須一同“負重前行”、共克時艱，才能在下一個周期來臨時享受發(fā)展帶來的紅利。
注：文章為作者獨立觀點，不代表資產(chǎn)界立場。
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